Finanzminister cum Ex-Finanzminister.

Wie kann es sein, dass beide, obschon gewarnt, ein verfassungswidriges Zweites Nachtragshaushaltsgesetz für das Jahr 2021 vorgelegt haben?

1. Ziel der Bundesregierungen (GroKo, Ampel).

Vereinfachend dargestellt, wollte die Bundesregierung mit Bundeskanzlerin Merkel und Finanzminister Scholz (GroKo = Große Koalition von CDU/CSU und SPD) im April 2021 die außergewöhnliche Notlage der Corona-Pandemie bekämpfen.

Mit diesem Ziel wurden durch das erste Nachtragshaushaltsgesetz 2021 zusätzliche Kredite (sogenannte Kreditermächtigungen) von 60 Mrd. € ermöglicht. Das erhöhte die Kreditermächtigungen für das Haushaltsjahr 2021 von 180 Mrd. € auf 240 Mrd. € . Zugleich beschlossen die GroKo-Parteien (CDU/CSU, SPD) im Bundestag die außergewöhnliche Notlage der Pandemie im Jahre 2021 als Grund für die Ausnahme von der Verschuldungsgrenze im Grundgesetz (Schuldenbremse gemäß Artikel 109 und 115 im GG). *1)

Noch vor dem Regierungswechsel im Herbst 2021 zur Ampel-Koalition (SPD, Grüne, FDP) hatten sich die Parteien, die diese Koalition bildeten, darauf verständigt, die im Haushaltsjahr 2021 nicht genutzten Kreditermächtigungen (60 Mrd. €} auch in künftigen Jahren einzusetzen, „um pandemiebedingt ausgefallene Investitionen nachzuholen.“ *2)

Mit dem Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021, von SPD, Grünen und FDP im Bundestag am 27. Januar 2022 beschlossen, sollten die im Haushaltsjahr 2021 nicht genutzten Kreditermächtigungen in Höhe von 60 Mrd. € aus dem Kernhaushalt rückwirkend in den „Klima- und Transformationsfonds“ (KTF), einem Sondervermögen des Bundes, übertragen werden. Die Bundesregierung bezweckte damit, in den kommenden Jahren “klima- und transformationspolitische Vorhaben“ zu finanzieren. Ferner setzten die Ampel-Parteien im Bundestag erneut für das Jahr 2022 eine Ausnahme von der Schuldenbremse des Grundgesetzes durch. *3)

2. Verfassungsklage durch die 197 MdBs der CDU/CSU.

Die CDU/CSU hielt die im Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 vorgesehene rückwirkende Übertragung der Kreditermächtigungen von 60 Mrd. € an den „Klima- und Transformationsfonds“ (KTF) für verfassungswidrig. Deshalb erhob sie Klage beim Bundesverfassungsgericht: „Geklagt worden ist gegen den Nachtragshaushalt und die Art und Weise, wie Sie 60 Milliarden Euro Kreditermächtigungen in verfassungswidriger Weise übertragen haben.“ *4)

Den Grund für die “verfassungswidrige Art und Weise“ der Ampelregierung beschrieb MdB Dr. Middelberg (CDU/CSU-Fraktion) in recht unparlamentarischer “Art und Weise“: „Es war ja die Grundabsprache Ihrer Koalition: Die SPD kriegt viel Geld für Soziales, die Grünen kriegen viel Geld für das Klima, und die FDP kriegt zwei Zusagen, nämlich: Es gibt keine Steuererhöhungen, und die Schuldenbremse wird eingehalten. Und dann haben Sie gemerkt: Oh Ka…, wir haben nicht genug Geld. Dann kam der kluge Hinweis: Da sind ja noch 60 Milliarden Euro übrig von den Coronageldern, von den Ermächtigungen aus der alten Regierung. Die können wir uns einfach einmal übertragen; wird ja wohl keiner merken.“ *4)

3. Urteil des Bundesverfassungsgerichtes.

Im Urteil vom 15. November 2023 hat das BVerfG entschieden: „Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 entspricht nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an notlagenbedingte Kreditaufnahmen.“ Das Gesetz ist damit “nichtig“, so als wäre es nie beschlossen worden.

Jeder der drei Gründe, auf die das BVerfG sein Urteil stützt, hätte für sich ausgereicht, um das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 als “nichtig“ zu verwerfen: *1)

1. Der Gesetzgeber habe nicht ausreichend begründet, warum Finanzmittel für die Behebung der besonderen Pandemie-“Notsituation“ für die Daueraufgabe des Klimaschutzes verwendet werden.
2. Weil die Kreditermächtigungen im Haushaltsjahr 2021 verbucht wurden, die Ausgaben aber erst in späteren Jahren erfolgen, komme es zu „faktisch unbegrenzter Weiternutzung von notlagenbedingten Kreditermächtigungen in nachfolgenden Haushaltsjahren ohne Anrechnung auf die „Schuldenbremse“ bei gleichzeitiger Anrechnung als „Schulden“ im Haushaltsjahr 2021. Dies verstoße gegen die „Verfassungsgebote der Jährlichkeit und Jährigkeit“.
3. Dass das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 erst nach Ablauf dieses Haushaltsjahres beschlossen wurde, nämlich am 27. 01. 2022, verstoße gegen das Verfassungsgebot der Vorherigkeit.

Bundesfinanzminister Lindner hat den Bundestag umgehend über die Sofortmaßnahmen der Bundesregierung informiert, nachdem das BVerfG das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 als “nichtig“ erklärt hatte: *2)

• „Erstens. Die 60 Milliarden Euro Nettokreditermächtigungen im Klima- und Transformationsfonds (KTF) werden gelöscht.
• Zweitens. Ich habe nach § 41 der Bundeshaushaltsordnung eine Sperre für den KTF entschieden, damit zusätzliche Ausgabebelastungen für die Zukunft ausgeschlossen werden.
• Und: Wir werden einen neuen Wirtschaftsplan für den Klima- und Transformationsfonds (KTF) vorlegen, der die Vorgaben aus Karlsruhe berücksichtigt.“

4. Ansehen der “Fortschrittskoalition“ beschädigt – Politische Instabilität?

Nach dem Urteil des BVerfG vom 15.11.2023 lesen sich viele Pressekommentare über Finanzminister Lindner (FDP) und seinen Amtsvorgänger Bundeskanzler Scholz (SPD) verheerend.

Beiden Politikern wird vorgeworfen, die Warnzeichen der möglichen Verfassungswidrigkeit ihres Gebarens beim Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 ignoriert zu haben.

Ein finanzpolitisches Vabanquespiel in Zeiten, die fraglos hohes Risikobewusstsein der politischen Führung erfordern? Ein Risikobewusstsein, das gerade Bundeskanzler Scholz stets für sich in Anspruch nimmt, vor allem seit es um Militärhilfe für die von Russland überfallene Ukraine geht, einem existenziell bedrohten Kooperationspartner der EU und der NATO.

Nicht nur die Verfassungsklage der CDU/CSU-Bundestagsfraktion belegt das Risiko einer unverhältnismäßigen Verteilungspolitik mit dem Hilfsmittel von “Haushaltstricks“.

Der Jurist Prof. Volker Boehme-Neßler (Universität Oldenburg) urteilt: „Das Gesetz hat sehr offensichtlich gegen Grundregeln des Haushaltsverfassungsrechts verstoßen. Wer sich nur ein wenig damit auskennt, wusste das. Die Ampelkoalition ist also sehenden Auges in die verfassungsrechtliche Katastrophe gelaufen.“ *5)

Offensichtlich sehenden Auges! Da doch selbst der kommende Bundesfinanzminister Lindner zur Zeit der Ampel-Koalitionsverhandlungen noch gewarnt hatte: „Wenn man die bestehenden, wegen der Corona-Pandemie eröffneten Kreditermächtigungen jetzt nutzt, um gewissermaßen einen Vorrat anzulegen für eine neue Koalition, das wäre nicht seriös“ *6)

Aber hofften vielleicht die Ampelparteien, dass unseriöses Finanzgebaren nicht gleich verfassungswidrig ist? Also eher politische Frivolität, weil auf gegenwärtige und künftige (Schuldentilgung!) Steuerzahler immer zurückgegriffen werden kann, solange die Regierungsmacht hält?

Leider spricht für diese Vermutung, dass sich Juristen und Ökonomen in öffentlicher Anhörung am 10.01.2022 zum Entwurf eines Zweiten Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan 2021 unterschiedlich positioniert hatten. *7)

Stark vereinfachend können diese Stellungnahmen wie folgt zusammengefasst werden:

• Juristen (nicht alle) warnten vor Verfassungswidrigkeit: Wenn 60 Mrd. € nicht mehr für die Bewältigung der Pandemie-Notlage erforderlich waren, „so können diese Mittel auch nicht unter Missachtung des notlagenspezifischen Konnexes umgewidmet werden“, indem sie für Klimaschutz ausgegeben werden. „Dies aber ist mit dem Staatsschuldenrecht des Grundgesetzes nicht zu vereinbaren und daher verfassungswidrig.“ (Z. B. Prof. Dr. Kyrill-A. Schwarz; Professor für Öffentliches Recht an der Julius-Maximilians-Universität Würzburg und Mitautor des Kommentars zum Grundgesetz von Mangoldt–Klein–Starck.) *7)

• Ökonomen (nicht alle) begrüßten aus ihrer Fachperspektive den Gesetzentwurf: „Der vorliegende 2. Nachtragshaushalt ist geeignet, zur Bewältigung der pandemiebedingten Investitionskrise und der außergewöhnlichen Notlage beizutragen. Aus ökonomischer Perspektive ist der Gesetzesentwurf zu begrüßen. Zweifel an seiner Verfassungsmäßigkeit hege ich deshalb aus den genannten Gründen nicht.“ (Z. B. Prof. Dr. Jens Südekum, Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf) *7)

Damit setzt sich die Ampel-Bundesregierung dem Verdacht aus, auf Sachverständige dann zu hören, wenn deren Stellungnahmen politisch genehm sind. „Vertrauen Sie mir“ *8), diese Aufforderung von Bundeskanzler Scholz an Bürgerinnen und Bürger unseres Landes mag daher eher Zweifel und Misstrauen wecken.

Für Wachsamkeit statt Vertrauen spricht auch ein parlamentarischer “Dialog“ zwischen MdB Dr. Mathias Middelberg, stellvertretender Vorsitzender der CDU/CSU-Fraktion für Haushalt, Finanzen, Kommunalpolitik und Bundeskanzler Olaf Scholz. *9)

• Dr. Mathias Middelberg (CDU/CSU): „Herr Bundeskanzler, das ist ja heute wirklich eine historische Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts. Erstmals wurde ein Haushalt des Bundes für verfassungswidrig und auch für nichtig erklärt. Das hat es in der Geschichte dieser Republik noch nicht gegeben. Ich würde Sie fragen – wenn Sie sich daran erinnern können – wer ist der Erfinder dieser Konstruktion dieses Nachtragshaushalts? Wer hat diese verfassungswidrige Konstruktion zur Umgehung der Schuldenbremse entworfen?
• Olaf Scholz, Bundeskanzler: „Das will ich Ihnen gerne sagen. Wir haben sorgfältig beraten, was wir tun können. Wir haben uns um eine verfassungsgemäße Lösung bemüht und die auch miteinander diskutiert: schon während der Beratungen zur Regierungsbildung und dann natürlich auch im Zusammenhang mit der Aufstellung des entsprechenden Nachtragshaushaltes. Es sind viele rechtliche Fragen erörtert worden, und alle waren bis jetzt der Überzeugung, dass das auch ein ordentliches, korrektes Vorgehen ist. Ich finde, es ist gut, dass wir eine Verfassungsordnung haben, in der das Bundesverfassungsgericht spricht, und ich bin auch sehr stolz darauf, dass wir die Urteile auch dann beachten, wenn wir vorher anderer Meinung waren.“

Ein Bundeskanzler mag „sehr stolz darauf“ sein, dass er ein Urteil des Bundesverfassungsgerichtes “beachtet“, wenn es das Finanzgebaren seiner Regierung verworfen hat. Wir Staatsbürger sehen darin allerdings überhaupt keinen Grund für großen Stolz, sondern nichts anderes als die Pflicht und Schuldigkeit des Bundeskanzlers, der die Verfassungswidrigkeit zu verantworten hat.

Auch waren keineswegs “alle bis jetzt der Überzeugung, dass das auch ein ordentliches, korrektes Vorgehen ist“, wie die öffentliche Anhörung zum Gesetzesentwurf eines Zweiten Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan 2021 zeigte. *7) Sondern nur jene, deren Auffassung dem Bundeskanzler Scholz politisch genehm erschien.

Zu diesen gehört wohl auch der Ökonom Prof. Marcel Fratzscher vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW). Fratzscher habe „vorgeschlagen, 2022 über die Corona-Ausnahmeregelung Kredite aufzunehmen und damit eine Rücklage zu bilden, aus der dann in den Folgejahren etwa Investitionen für Klimaschutz finanziert werden. Verfassungsrechtler halten das aber für eine unzulässige Zweckentfremdung.“ *6)

 Dieses Zitat könnte zur fehlenden Antwort beitragen auf die Frage von MdB Middelberg (CDU) an Bundeskanzler Scholz, wer der Erfinder der verfassungswidrigen Konstruktion zur Umgehung der Schuldenbremse gewesen sei. Aber zugleich belegt das Zitat, wie fragwürdig Scholz` Einlassung ist, “alle“ waren “bis jetzt der Überzeugung, dass das auch ein ordentliches, korrektes Vorgehen ist“. *9)

Wie stabil ist die Ampel-Bundesregierung, in der erbittert um €-Millionen gestritten wird, wenn nun 60 Mrd. € im Klima- und Transformationsfonds (KTF) fehlen und ein neuer Wirtschaftsplan für den KTF aufgestellt werden muss?

In der gegenwärtigen Weltkrise, mit zwei blutigen Kriegen in Europas Nachbarschaft, wäre längeres politisches “infighting“ der Ampel-Koalitionäre um Finanzmittel nicht hinzunehmen — im Interesse unseres Staates und seiner Sicherheit.

Einflussreiche Medien konstatieren nunmehr einen schwerwiegenden Vertrauensverlust gegenüber der Bundesregierung. *10) Vor allem gegenüber Finanzminister Lindner und Ex-Finanzminister Bundeskanzler Scholz.

5. Ergebnis: Verfassungswidriges Finanzgebaren — Schaden für die Demokratie.

Doch weitaus gefährlicher erscheinen Versuche aus Medienkreisen, die wohl der Bundesregierung nahestehen, dem wichtigsten Garanten unserer Demokratie, dem Bundesverfassungsgericht, die Legitimität für seine Entscheidungen in Frage zu stellen. Leider können sich solche Versuche auf Äußerungen des Bundeswirtschaftsministers Habeck stützen.

• Für Wolfgang Janisch (justizpolitischer Korrespondent der Süddeutschen Zeitung) habe das Bundesverfassungsgericht mit seinem Urteil zum 2. Nachtragshaushalt für 2021 sich selbst „einen zu großen Handlungsspielraum eingeräumt und den der Politik zu sehr eingeengt … Im konkreten Fall habe sich das Gericht … ins politische Entscheiden eingemischt.“ *11)
• Im Presseclub von Jörg Schönenborn am 19.11.2023 fasste Frau Christine Dankbar (Leiterin des Politikressorts der Frankfurter Rundschau) das gleiche Argument in die Formel: „Schuldenbeschränkung ist Politikbeschränkung“.

Bundeswirtschaftsminister Habeck kritisiert zwar die CDU/CSU wegen ihrer Verfassungsklage. Er zielt jedoch wohl eher auf das Bundesverfassungsgericht mit einer der CDU/CSU-Klage evtl. zustimmenden Entscheidung, dass dadurch die wirtschaftliche Zukunft Deutschlands gefährdet werden könnte. Im Deutschen Bundestag führte Habeck am 21. Juni 2023 aus:

„Wir stehen vor Herausforderungen bei der energieintensiven Industrie: Stahl-, Chemie-, Kunststoffindustrie. Und da wiederum, würde ich tatsächlich sagen, schadet es dem Standort, wie übrigens auch der Wärmewende, dass die Union im Moment gegen die Gelder, die dafür reserviert sind, klagt. Das in der Tat würde bedeuten, dass uns der Fußboden weggezogen wird, auf dem wir versuchen, die wirtschaftliche Situation in Deutschland zu stabilisieren. Wenn diese Klage erfolgreich ist, würde das Deutschland wirtschaftspolitisch wirklich hart treffen, wahrscheinlich so hart, dass wir das nicht bestehen werden.“ *12)

Warum wurde Habeck von Regierungschef Scholz nicht gehindert zu versuchen, mit einer Art von Untergangsperspektive die Entscheidungen der höchsten Institution unserer Judikative zu beeinflussen? Der höchsten richterlichen Gewalt unseres Staates, die unsere Demokratie und unsere Verfassung vor parteipolitischer Übergriffigkeit schützt!

Zumal es gerade Habeck ist, der sich als Bundesminister für Wirtschaft und Klimaschutz den Vorhalt des BVerfG an die Bundesregierung zurechnen muss, den Zusammenhang zwischen der außerordentlichen Pandemie-Notlage und dem Klimaschutz nicht hinreichend begründet zu haben. *1) So entstand der Eindruck, als ob selbst die Bundesregierung glaube, Pandemie-Notlage und Klimaschutz hätten nichts miteinander zu tun, was die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes für den Zweiten Nachtragshaushalt 2021 begründete. Denn mit diesem nach dem BVerfG-Urteil “nichtigen“ Gesetz sollten Finanzmittel aus der Zweckbindung für die Pandemie-Notlage gelöst und für die langfristige Aufgabe des Klimaschutzes verwendet werden.

Gegen Versuche, wie den von Habeck unternommenen, parteipolitischen Druck auf das Bundesverfassungsgericht auszuüben, muss in unserer Demokratie eingeschritten werden. Das erfordert die Institution der Gewaltenteilung in unserer Demokratie!

Doch durch wen sollte eingeschritten werden? Das Staatsoberhaupt schweigt. Dann ist die Wählerschaft aufgerufen!

*1) Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2021 ist nichtig. Pressemitteilung Nr. 101/2023 vom 15. November 2023. Urteil vom 15. November 2023. 2 BvF 1/22; https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2023/bvg23-101.html

*2) Bundesfinanzminister Christian Lindner. Aktuelle Stunde auf Verlangen der Fraktion der CDU/CSU. Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021. Deutscher Bundestag – 20. Wahlperiode – 137. Sitzung. Berlin, Donnerstag, den 16. November 2023; https://dserver.bundestag.de/btp/20/20137.pdf. S. 17328   

*3) Deutscher Bundestag. Haushalt. Bundestag billigt den zweiten Nachtrag für den Haushalt 2021; https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2022/kw04-de nachtragshaushaltsgesetz-877110

*4) Dr. Mathias Middelberg, CDU/ CSU-Fraktion. Aktuelle Stunde auf Verlangen der Fraktion der CDU/CSU. Deutscher Bundestag – 20. Wahlperiode – 137. Sitzung. Berlin, Donnerstag, den 16. November 2023; https://dserver.bundestag.de/btp/20/20137.pdf. S. 17334 f.

*5) Hammer-Bankrott der Ampel. So sprengte Scholz das Pleite-Loch in die Staatskasse. Von: Angelika Hellmann, Luisa Volkhausen und Peter Tiede. 18.11.2023; bild.de

*6) Koalitionsverhandlungen. Wie die Ampel-Investitionen finanziert werden sollen. 22.10.2021; https://www.deutschlandfunk.de/koalitionsverhandlungen-wie-die-ampel-investitionen-100.html

*7) Stellungnahme zum Entwurf eines Zweiten Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan 2021. Öffentliche Anhörung am 10.01.2022; https://www.bundestag.de/ausschuesse/a08_haushalt/Anhoerungen/874356-874356

*8) Olaf Scholz. „Vertrauen Sie mir“. Von Katharina Schuler. 25. Januar 2023; https://www.zeit.de/politik/deutschland/2023-01/olaf-scholz-leopard-2-panzer-lieferung-ukraine-regierungsbefragung

*9) Deutscher Bundestag. Stenografischer Bericht 136. Sitzung. Berlin, Mittwoch, den 15. November 2023; https://dserver.bundestag.de/btp/20/20136.pdf  S. 17143  (Hervorhebungen RS).

*10) Die Ampel im Chaos. Es hat sich ausgescholzt. Von Christoph Schwennicke. Aktualisiert am 16.11.2023; https://www.t-online.de/nachrichten/deutschland/innenpolitik/id_100282666/bundesverfassungsgericht-urteil-klatsche-aus-karlsruhe-hat-sich-ausgescholzt.html

*11) Recht & Justiz in deutschen Leitmedien. Justiz. BVerfG zu Schuldenbremse/Nachtragshaushalt 2021; presseschau@mail.lto.de – 17.11.23

*12) Deutscher Bundestag – 20. Wahlperiode – 111. Sitzung. Berlin, Mittwoch, den 21. Juni 2023. Befragung der Bundesregierung. Dr. Robert Habeck, Bundesminister für Wirtschaft und Klimaschutz. S. 13532 (Hervorhebung RS)